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地方土地財政問題的突出表現

發布時間:2016-04-16 16:33所屬分類:財政稅收瀏覽:1加入收藏

本篇財政論文探討基于財政分權和財政缺口的土地財政問題,本研究從財政分權與財政缺口視角分析土地財政問題,通過分析發現分稅制實施之后,地方本

  本篇財政論文探討基于財政分權和財政缺口的土地財政問題,本研究從財政分權與財政缺口視角分析土地財政問題,通過分析發現分稅制實施之后,地方本級財政收支由盈余轉變為赤字,為降低本級財政缺口,地方政府積極尋求預算外財政收入,中國特有的土地制度,使得地方政府成為土地征用與出讓唯一壟斷者,政府官員作為經濟與政治參與人,為提高自身收入水平與獲取更高的晉升機會,加劇地方賣地行為,對土地財政依賴性不斷增強。

  《財政研究》Public Finance Research(月刊)1980年創刊,是財政理論刊物。對財經工作中的重大課題進實證分析和行理論探討,報道財經理論研究和實踐方面的最新成果與動向,介紹中外財經理論研究的新觀點新知識,讀者為財經部和企事業工作人員、財經理論工作者和財經院校師生。《財政研究》主管單位:中國財政學會,主辦單位:中國財政學會,國內統一刊號:11-1077/F,國際標準刊號:1003-2878

財政研究

  改革開放之后,中國的財政體制由計劃經濟時期的“統收統支制”,轉變為地方政府財政收入占主體的“財政包干制”。1994年,為增加中央財政收入,又進行了“分稅制改革”,“分稅制”下,地方稅占總稅收收入的比重明顯降低,地方政府預算內財政收入大幅度減少。另一方面,地方政府的事權卻未予以相應減少,從而出現中央和地方政府財-事權明顯失衡,于是為緩解地方政府財政支出壓力和日益拉大的財政收支缺口,地方政府開始尋求包括向中央政府申請土地批租權在內的預算外收入。中國現行法律規定,地方政府出于“公共利益”的考慮和建設可征用農地,中央政府批準地方政府擁有土地征用或買賣權,這樣地方政府便以較低價格從村集體和農戶手中征用土地,再轉手向土地開發商高價出賣土地,以獲取巨大的土地出讓金預算外收入,中國是政治集權、財政分權國家,地方政府官員是經濟與政治參與人,通過低價征地、高價出讓商業用地提高自身收入水平與晉升機會的激勵可能,加劇地方政府實行土地財政。地方政府過度依賴土地財政,將導致中國經濟發展中的資源配置狀況進一步惡化、耕地銳減、將固化傳統的外延的粗放的經濟增長方式與惡化已經十分嚴重的社會收入分配狀況,從而最終動搖經濟發展所必需的社會和諧穩定環境和基礎。

  文獻綜述

  國內外學者對中國土地財政原因觀點各異,其中蔣震和邢軍(2011)、劉錦(2010)、吳群和李永樂(2010)、Wang(2013)、Sha Kaixun(2006)認為主要包括分稅制背景下地方事-財權不匹配、官員晉升錦標賽、土地與財稅制度缺陷及監督不足、經濟發展模式缺陷和地方債務論等;陳志勇和陳莉莉(2012)、錢忠好等(2007)、林燕解(2010)、周昕皓和胡妍(2010)認為地方政府過度依賴土地財政不利于經濟良性發展,容易誘發尋租問題,加速政府腐敗問題,中國土地可用面積有限,人均耕地面積低于世界平均水平,土地財政不具有可持續性,不斷減少的耕地面積將引發中國糧食安全問題;朱青(2010)、戴雙興(2009)、

  陸銘(2010)認為中國土地可用面積有限,土地財政不具有可持續性,要建立一個科學的轉移支付機制,開征物業稅,監督與管理地方土地財政,并允許農地入市交易,提高征地補償標準,降低地方政府對土地財政的依賴性。

  理論分析

  (一)地方政府土地財政收入情況

  東部地區土地財政收入絕對量與相對量均位于全國最高水平,江蘇省2011年土地財政收入為5460.61億元,相當于西部12個省總和,土地財政收入占總財政收入的比重為86%;北京、天津、上海與海南改革開放之后經濟發展處于全國前列水平,城市化建設基本完成,自身行政面積較少,可征土地面積有限,土地財政收入絕對量與相對量在東部地區位于中下位;廣東省是中國制造業中心,城市化率較高,可征建成土地面積較低,土地財政收入呈穩步下降的趨勢;河北省土地財政收入絕對性與相對量在東部均位于末位水平。

  中部地區土地財政收入絕對量與相對量都呈上升的趨勢,安徽省土地財政收入增長幅度較高,2011年其絕對量與相對量分別為1486.77億元、45.35%,為中部地區最高水平;其次是河南與湖北省,2011年土地財政收入均超過 1200億元,土地財政收入提升速度較快;江西、湖南與吉林三省土地財政收入絕對量與相對量位于中間水平,山西省是能源大省,經濟發展水平相對較高,地方政府財政收入充裕,對土地財政依賴性相對較低。

  西部地區由于自身地理位置與環境限制,經濟發展水平緩慢,地方本級財政收入水平較低,財政缺口較大,需要中央給予轉移支付補助,財政一般用于“吃飯財政”,其土地財政絕對量與相對量均位于全國末尾水平,其中內蒙古、四川、重慶與云南省土地財政收入相對較高,云南省2011年土地財政收入1135.77億元,占總財政收入比重為40%,絕對量與相對量增長速度較快;西藏、青海與新疆土地財政絕對量與相對量位于全國最低水平,2011年西藏與青海土地財政收入不超過100億元,土地財政收入占比低于10%,中央政府給予轉移支付補助彌補財政缺口;陜西省地方政府采取一系列措施發展本地經濟,工業化水平不斷提升,財政缺口呈下降的趨勢,土地財政收入絕對量與相對量水平均較低。

  新中國成立初期,中國經濟百廢待興,為促進工業化與城鎮化發展,財政制度實行統收統支制,改革開放之后,為激勵地方政府發展本地經濟,財政實行“包干制”,中央為降低本級財政赤字與加強對地方控制,1994年實行分稅制改革,上收財權,下放事權,地方本級財政由盈余轉變為赤字,為降低本級財政缺口,地方政府積極尋求包括土地財政在內的預算外收入。土地財政指的是與土地相關的財政收入,一般包括與土地相關的稅收收入、土地出讓金、租金與土地抵押貸款,本文認為土地貸款屬于地方政府債務,租金收入較低,地方政府土地稅收收入=房產稅+土地使用稅+耕地占用稅+契稅+土地增值稅,將2011年數據處理后得到圖1結果。

  從圖1中可以看出2011年土地財政收入主要以土地出讓金為主,并且東中西部地區土地出讓金與稅收收入差距較大。從土地出讓金收入角度看,東中西部地區差距較大,東部地區遠高于中西部地區,其中江蘇、遼寧與浙江土地出讓金收入在2011年超過3000億元,其次是山東、北京、廣東、安徽、湖北與福建地區,其土地出讓金超遠1000億元,西藏、陜西、青海、甘肅、寧夏與新疆地區土地出讓金收入低于300億元,位居全國末尾水平;從土地稅收角度看,土地稅收收入占土地財政收入比重較低,并且東部地區與中西部地區差距較大,而中部地區與西部地區差距相對較小,其中江蘇、廣東、遼寧、山東與浙江其值超過600 億元,其次是上海、北京、四川、福建、安徽,其余省份其值低于200億元。

  (二)空間關聯度分析

  空間經濟學指出各地區經濟由于地理位置差異存在空間關聯性,全局Moran I統計量:,其中wij為空間權重矩陣中第(i,j)個元素,,i指的是各省份;,其中,。MI值在(-1,1)之間,大于(小于)0表示各地區為空間正(負)相關性,數值越大,相關性越強,等于0表示各地區不存在空間相關性。MI近似服從均值為E(I)和方差為V(I)的正態分布,,,其中,,,。文中空間權重用各省份省會城市之間距離衡量,即wij=dmin/dij,對角線(i=j)元素為零,利用Matlab軟件計算2004-2011年各省份土地財政收入占比MI及Z值,得到結果如表1所示。

  從表1中可以看出2004-2011年全局MI值均為正,各省份之間存在正的空間關聯性,其值呈現波浪式特征,2005年該值最大為0.1577,2011年將為最低值0.0905。由于篇幅有限不再列出局部MI值,其中江蘇、浙江、廣東、遼寧等地沿海地區其值較高,西藏、陜西、新疆等西部地區MI值位居全國末尾水平,總體而言,土地財政收入越高地區MI值越高。

  數據來源與實證檢驗

  (一)數據來源

  微觀經濟學指出由于公共物品與服務的外部性因素導致市場失靈,為提高社會總體福利水平,需要政府干預市場,通過稅收等獲取財政收入,再提供公共物品與服務實現社會再分配。分稅制改革之后,地方政府擁有更多的財政自主權,由于中國特有的土地制度(城市土地歸國家所有,農村土地歸集體所有,政府出于公共利益可以征用土地),地方政府成為土地征用與出讓唯一壟斷者,政府以低價征地,高價出讓商業用地、低價出讓工業用地吸引投資者投資與利用土地進行抵押貸款獲取土地財政收入,并且地方政府官員作為經濟與政治參與人,有通過賣地提高自身收入水平與個人晉升機會的激勵可能,地方政府對土地財政依賴性不斷增強。本文基于2004-2011年31省面板數據,主要從財政收入與支出分權、人均GDP、工業化、服務業與城市化角度分析其與土地財政之間的關系(見表2)。

  (二)實證檢驗

  為了分析各個因素對土地財政影響程度,本研究利用Eviews7.0軟件,靜態面板分析包括固定效應(FEM)與隨機效應(REM)模型,空間面板選取SLM與SEM模型,將數據代入模型得到結果如表3所示。

  通過分析發現財政收入分權、財政缺口與城鎮化率對土地財政影響在FE、RE、SLM、SEM模型中為正,財政支出分權與服務業產值占比系數為負,并且各系數是高度顯著的,人均GDP在RE模型中系數為正,工業化產值占比在FE與SLM模型有利于降低地方土地財政水平。新中國成立初期,中國財政實行統收統支制,為激勵地方政府發展本地經濟,財政制度轉變為“包干制”,地方財政收入水平較高,中央為降低本級財政赤字與加強對地方政府控制,1994年實行分稅制改革,上收財權、下放事權,地方本級財政收支由盈余轉變為赤字,該現象在東部地區表現尤為明顯,地方政府為降低本級財政缺口,積極尋求預算外財政收入。中國特有的戶籍制度將居民劃分為城市與農村居民,導致城鄉二元的經濟、政治與文化制度,城鄉分治導致土地制度差距較大,中國土地法規定(農村土地歸集體所有,城市土地歸國家所有,政府出于公共利益可以征用土地,并禁止土地自由流轉與農地入市交易),地方政府作為土地征用與出讓唯一壟斷者。分稅制實施之后,地方財政收入占總財政收入水平下降,不斷擴大的財政缺口誘使地方通過低價征地,高價出讓商業用地獲取土地出讓金收入,利用土地信用吸引投資者投資,從而獲取未來稅收收入,以土地獲取抵押貸款,并且地方政府官員作為經濟與政治參與人,可以利用土地獲取財政收入,提高自身收入水平與獲取更高的晉升機會。改革開放之后,中國東部地區工業化與城鎮化發展迅速,地方本級財政收入水平較高,分稅制實施之后,東部地區率先實施土地財政,政府賣地行為導致土地城鎮化水平不斷提升,吸納更多的城市人口,為土地市場提供更多的需求者,城市化率較高的城市,城市人口密度較大,誘發高地價與房價,政府更有動機賣地獲取土地財政收入,但也要認識到東部地區土地面積有限,土地財政已經處于中后期。隨著改革的不斷深入,東部制造業企業向中部地區轉移,各地區以土地吸引投資者投資,并且中部地區人口數量較多,為響應國家號召,大力發展城鎮化,但城鎮化成本主要由地方政府承擔,為建設城市基礎設施與服務,地方政府通過賣地獲取財政收入,其對土地財政依賴性不斷增強。

  財政分權理論指出,地方政府相對于中央政府更了解居民需求,當地方政府擁有更多的財政支出自主權時,居民福利水平將得到較大幅度的提升。中國地方政府財政支出主要是教育、公共服務、社會保障與就業支出,中央主要用于國防方面。國外財政支出中社會保障、醫療衛生、公共服務主要由中央政府為主,地方政府為輔。隨著中國老齡化不斷加劇,地方政府財政支出壓力不斷加大,為降低財政收支缺口,在中央不調節稅收收入比率與上收事權情況下,地方政府不得不利用賣地維持基本公共服務支出,當地方財政支出壓力降低時,其對土地財政依賴性在一定程度上會得到緩解。縱觀世界各國發展進程,發達國家例如美國、英國、日本、德國等,服務業產值與就業占比在2013年比例超過80%,中國不足50%,服務業其自身特點對就業吸納彈性較大、土地利用率較高,服務業在人口密度較高地區發展更高,當服務業發展到一定階段時,可以在不擴大土地城鎮化同時吸納更多的人口就業,并且服務業發展水平較高,工業化產值與就業相對水平下降,會降低工業用地,在一定程度上有利于降低地方政府擴大城鎮化規模,從而降低土地財政水平。

  本文通過選取2004-2011年31省面板數據,利用靜態固定與隨機效應和空間SLM與SEM實證檢驗發現財政收入分權、財政缺口與城鎮化率水平越高,地方政府利用賣地獲取土地財政收入激勵越大,財政支出分權與服務業產值占比越大,有利于降低地方政府對土地財政的依賴性。為降低地方土地財政水平,首先,改革財稅、土地與官員晉升機制,中央政府要給予地方更多的財稅收入,使得地方財權-事權相配備,加大對農地保護的立法,并鼓勵農地入市交易與流轉,官員晉升考核標準要降低GDP、財政收入指標比重,引入綠色GDP、居民幸福感等指標;其次,中央政府在社會保障與就業、醫療衛生與養老保險方面承擔更多的責任,并完善轉移支付體制,提高一般性轉移支付比重,降低各省財政收入差距;最后,對土地財政收入要加強監督與管理,制定完善的規章制度,減少違章、暴力征地事件,提高農地補償標準,并在城市化建設過程中合理規劃與利用工礦、商服與其他建設用地,走節約型城市化道路,提高土地利用效率,從而降低地方政府對土地財政的依賴性。


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